Rota Brasil Oeste – O parecer do sub-relator da CPI do Tráfico de Plantas e Animais Silvestres, deputado Asdrúbal Bentes (PMDB-PA), apresentado ontem (21), faz uma severa crítica ao que considera “intervenção indevida da União nos Estados”, a pretexto de promover a proteção do meio ambiente.
O relator apresenta dez sugestões para enfrentamento da questão da biopirataria – entre elas uma Proposta de Emenda Constitucional que suprime, do texto da Constituição, a expressão “e à preservação ambiental” contida no inciso II do artigo 20. Se aprovada a alteração, a União continuará a dispor do poder de criar novas Unidades de Conservação, mas terá que respeitar a autonomia dos Estados e Municípios.
Tais mudanças, caso aprovadas, reduzem o poder de ação do Governo Federal na demaração de terras indígenas e de proteção ambiental, submetendo a aprovação dessas medidas aos poderes estaduais e municipais.
Atualmente o processo de demarcação de uma terra indígena obedece aos critérios definidos no Decreto 1.775/96. O primeiro passo para qualquer demarcação é um laudo antropológico da área, produzindo por um profissional de qualificação reconhecida indicado pela Funai. O laudo produzido é discutido por uma comissão com profissionais de várias áreas e encaminhado para a aprovação do presidente da Funai.
Após a aprovação, há um prazo de 90 dias para contestações, inclusive de ordem fundiária, afim de pleitear indenizações ou argumentar contra a remarcação das terras. Após esse prazo, cabe ao Ministro da Justiça aprovar, prescrever novas diligências a serem cumpridas ou desaprovar a identificação da área.
Leia mais sobre o processo de demarcação.
O relatório preliminar e a proposta de emenda constitucional apresentados são os seguintes:
Relatório Preliminar
Decidimos incluir, neste relatório final, um capítulo específico destinado à legislação. Indene a dúvidas que a leis ambientais brasileiras estão entre as mais avançadas do mundo. Entretanto, a exuberante riqueza de nossa fauna e de nossa flora, que proporcionam a maior biodiversidade do planeta, e constituem objeto de cobiça internacional, exigem, para sua defesa, uma vigilância permanente dos poderes constituídos. Por isso, o legislador constituinte de 1988 dispensou à matéria tratamento especial, diferenciado do que anteriormente lhe era dado. Até a Constituição de 1967 e a EC nº 1, de 1969, a competência para legislar sobre o meio ambiente, a fauna e a flora e a sua proteção, era privativa da União. A Constituição de 1988, vigente, estabelece que a competência para proteger o meio ambiente é comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, VI). Por sua vez, no art. 24, VI, determina a Lei Maior que a competência legislativa é concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, excluídos apenas os Municípios, muito embora lhes seja permitido suplementar a legislação federal e estadual (art. 30, I e II).
Da mesma forma, ao Poder Público, de forma genérica e ampla, cabe definir espaços territoriais a serem especialmente protegidos, bem como a preservação da flora e da fauna, vedadas as práticas que coloquem em risco a sua função ecológica (art. 225, III e VII).
Finalmente, mesmo que não conste expressamente no texto constitucional a competência concorrente da Justiça Federal e da Justiça Comum para o processamento e o julgamento das questões ambientais, tal determinação emana do disposto no art. 109, IV, da Carta Magna, segundo o entendimento jurisprudencial dos Egrégios Tribunais Superiores, em inúmeros julgados, como relacionado a seguir, cujas cópias de relatórios e votos, anexas, passam a integrar este documento.
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
– CC 28.412/MG, Rel. Min. Félix Fischer, DJ 05/06/2000;
– CC 27.848/SP, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ 19/02/2001;
– CC 31.759/MG, Rel. Min. Paulo Gallotti, DJU 12/11/2001.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
– RE 300.244-9/SC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 19.12.2001;
– HC 81.916-8/SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 11.10.2002;
– RE 349.186-5/TO, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 29.11.2002.
Da exegese aos mandamentos constitucionais exsurge, com clareza meridiana, a preocupação com o meio ambiente e a sua proteção. Não é menor, porém, o zelo e o respeito ao regime federativo, evidenciados quer na fixação da competência legislativa (art. 23, VI e 24, VI), quer na judicial (art. 109, IV), como na definição das áreas a serem especialmente protegidas e da preservação da fauna e flora (art. 225, III e VII).
Entretanto, ao definir o que constituem bens da União, o legislador constituinte incluiu entre eles as terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental (art. 20, II), definidas em lei. Ora, histórica e tradicionalmente, desde a 1ª Constituição Republicana de 1891, instituído o sistema federativo, essas terras pertencem aos Estados.
Ainda hoje, na vigente Constituição, a regra geral é a mesma (art. 26, IV), considerando-se terras devolutas da União apenas as excepcionadas nos incisos II, VII e XI, do art. 20, ou sejam, os terrenos de marinha e seus acrescidos, faixas de fronteira e as terras tradicionais ocupadas pelos índios. A inclusão entre os bens da União das terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental, escancarou uma enorme porteira para que a União faça uma verdadeira intervenção federal branca nos Estados, despojando-lhes de sua autonomia e afrontando o sistema federativo. E, via de regra, é o que vem ocorrendo, principalmente nos Estados da Amazônia. Aliás, essa prática intervencionista da União nos Estados, é antiga e sempre foi mascarada sob os mais diversos pretextos que vão desde o sentimento de segurança nacional, à proteção dos índios e à preservação do meio ambiente.
Vou exemplificar com o meu Estado, o Pará, hoje mergulhado no mais profundo caos fundiário e que já perdeu considerável porção de seu território em função de ações do governo federal. Primeiro foi o decreto-lei 1164, de 1º de abril de 1971, que, a pretexto de integrar a Amazônia e da segurança de nossas fronteiras, declarou que cem quilômetros de cada margem das rodovias federais na Amazônia Legal, construídas, em construção ou projetadas, a partir daquela data, passariam a pertencer à União. Um ato de força, compreensível até certo ponto, pelo momento de exceção que o país atravessava.
Depois, já sob a égide da Constituição cidadã, que dedicou um capítulo aos índios, com o intuito de reconhecer-lhes a organização social, os costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos sobre as terras por eles ocupadas tradicionalmente (arts. 231 e 232), esses dispositivos serviram, mais uma vez, para que a União se apropriasse de vastas extensões territoriais dos Estados, sob a forma de reservas ou áreas indígenas. O expediente era muito simples e o processo absolutamente unilateral. Bastava uma singela portaria da Presidência da FUNDAÇÃO NACIONAL DO ÍNDIO – FUNAI, baseada em laudo antropológico produzido unilateralmente pelos seus técnicos, declarar determinada área de terras como de posse permanente indígena, para ser a mesma interditada até que, concluída a demarcação, um decreto presidencial a homologasse. Não havia o contraditório. A portaria da FUNAI tinha força de dogma e sobrepunha-se ao mandamento constitucional.
Em verdade, nenhuma das áreas indígenas criadas ou ampliadas após a vigência da nova Constituição satisfaz os requisitos exigidos pelo art. 231, para serem consideradas como tal. Da mesma forma a interpretação dada ao art. 67, dos ADCT, pelos técnicos da FUNAI, totalmente distorcida, permitiu que, ao invés de serem concluídas as demarcações das terras indígenas no prazo de cinco anos como ali estabelecido, fossem as mesmas ampliadas desmesuradamente. Consumou-se aí mais uma forma de intervenção da União nos Estados, abstraindo-lhes imensas extensões territoriais que, por força do disposto no art. 20, passaram a integrar os bens da União.
A ação intervencionista da União nos Estados manifesta-se hoje sob a forma de proteção ao meio ambiente, através da criação de Unidades de Conservação. Estas, reguladas pela Lei nº 9.885/2000, tanto podem ser criadas pela União como pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, podendo, para tanto serem utilizadas as terras dos entes federativos.
Apresentando mais uma vez, como exemplo, o Estado que represento nesta Casa, o Pará, lá já existem 18 unidades de Conservação criadas por simples decretos do Presidente da República, com base no permissivo constitucional (art. 20,II), abrangendo seis milhões de hectares de terras, o equivalente a aproximadamente 5% (cinco por cento) do território paraense. A Lei Federal 9.985/2000 criou doze tipos de Unidades de Conservação das quais cinco tipos de preservação integral, onde é vedado qualquer atividade de exploração e outros sete de uso sustentável, onde é permitida a exploração, com a adoção de medidas especiais de proteção.
Quais as conseqüências práticas desses atos? Para os Estados, a 1ª conseqüência é que perdem para a União o domínio de parte do seu território. Se se tratar de reserva extrativista, além da perda do domínio a impossibilidade de executar qualquer atividade de exploração, acarretando, ainda, aos particulares a perda das propriedades, através de ações de desapropriação. Tudo isso, diga-se a bem da verdade, sem que os Estados recebam qualquer indenização pelo bem que lhe foi subtraído, para a criação dessas Unidades de Conservação, consideradas indispensáveis à proteção ambiental como previsto no art. 20, II, da Constituição.
Pertinente, pois, uma indagação. Quais os critérios para definirmos o que é terra indispensável à preservação ambiental? Inexistem. Dependem do entendimento meramente subjetivo do Poder Público, que poderá, ao seu livre arbítrio, criar tantas unidades de conservação julgar necessárias, e onde lhe convier: nas terras da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Quer nos parecer, Senhor Presidente e Senhores membros da Comissão que a expressão “terras indispensáveis à preservação ambiental”, ínsita no texto constitucional, é muito vaga, ampla demais e dá margem a excessos que precisam ser coibidos. Só para se ter uma idéia da amplitude dessa expressão e das conseqüências que poderiam advir de sua utilização indiscriminada, abusiva, mas absolutamente legal, constitucional mesmo, se o Governo Federal desejasse extinguir um Estado, poderia fazê-lo, com base nesse instituto. O eminente professor Otávio Mendonça, em exposição a esta Comissão na Assembléia Legislativa do Estado do Pará assim exemplificou: “se o Governo Federal por meio de um ato pessoal, unilateral do Presidente da República, por meio de um decreto pode criar reservas extrativistas do tamanho que desejar, no Estado que quiser e por esse simples ato a terra devoluta passa do domínio estadual para o federal, bastaria que multiplicasse essas reservas pelo território de um Estado para extingui-lo. Acabaria com o regime federativo…”
Impõe-se, pois, a adoção de freios que impeçam a intervenção branca da União nos Estados sob a máscara da proteção ambiental. Assim, estaremos preservando, também, o regime federativo, hoje bastante enfraquecido. Por isso, submetemos à apreciação desta douta Comissão Projeto de Emenda Constitucional suprimindo a expressão “e à preservação ambiental” contida no inciso II, do art. 20 que, se aprovada, não impedirá a União de criar novas Unidades de Conservação, mas a obrigará a respeitar a autonomia dos Estados e Municípios, em homenagem ao regime federativo (cópia anexa).
Ao longo dos trabalhos esta Comissão ouviu depoimentos dos mais representativos setores da sociedade brasileira a respeito do tráfico de animais silvestres, da fauna e da flora. Da oitiva dessas pessoas resulta, quase à unanimidade, a convicção de que a nossa legislação é sábia, porém, falha a sua execução. Os erros apontados pelos depoentes vão desde a desestruturação dos órgãos responsáveis pela proteção do meio ambiente, desprovidos de recursos humanos e financeiros, ao desencontro de políticas governamentais, ao conflito de atos normativos oriundos desses órgãos, aos excessivos poderes atribuídos ao IBAMA, à corrupção que, segundo os depoentes, está quase institucionalizada, à impunidade e à omissão dos Estados em assumirem o seu papel, entre tantos outras.
Sem maiores delongas dada a exiguidade do tempo que dispôs esta Comissão para apurar os fatos, ouvir depoentes e apresentar seu relatório, permitimo-nos apresentar aos ilustres membros desta comissão as seguintes sugestões, com vistas a aprimorar a legislação ambiental, compatibilizando-a com a realidade atual, pautadas sempre pelo respeito ao princípio do regime federativo:
1 – Aprovar no plenário da Comissão e encaminhar à presidência da Câmara, Projeto de Emenda Constitucional – PEC – suprimindo a expressão “e à preservação ambiental”, do inciso II, do art. 20, da Constituição – Projeto e justificativa inclusos.
2 – Sugerir aos Ministérios da Justiça e do Meio Ambiente estudos objetivando modificar a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9605/98), no que tange à fixação de penas e sua gradação. Sugere-se que a pena principal para os crimes contra a flora seja a de recuperação do meio ambiente degradado e, somente nas reincidências, a aplicação da pena privativa de liberdade e da multa pecuniária. JUSTIFICATIVA – é inegável a falência do sistema penitenciário brasileiro. Os presídios se transformaram em verdadeiras universidades do crime, que, ao invés de recuperarem o cidadão para sociedade os transformam, muitas vezes, de primários, em PHDs na criminalidade. Ademais, nem o IBAMA, nem o Ministério do Meio Ambiente souberam informar o número de processos criminais e de cobrança de multas que estão em tramitação, tanto na esfera administrativa, como na judicial. Instados a informar qual o percentual de recebimento dos valores de multas aplicadas e, ainda, o número de processos criminais julgados, também não souberam explicar, salientando, apenas, que são milhares. Fácil, pois, concluir-se que os dispositivos da Lei nº 9605/98, que fixam sanções, tem sido letra morta, inócuos e em nada contribuem para proteger o meio ambiente. Substituindo-se a pena privativa de liberdade pela de recuperação do meio ambiente, estaremos contribuindo não apenas com o ecossistema, mas dando uma considerável colaboração para a geração de emprego e renda.
3 – Sugerir, ainda, ao Ministério do Meio Ambiente e ao Ministério da Justiça que entre as modificações a serem introduzidas na Lei nº 9605/98, uma delas se destine a agilizar o rito processual, de modo a possibilitar que, uma vez autuado, o infrator possa comprometer-se a recuperar o meio ambiente por ele depredado. Aliás, essa faculdade já existe na Lei mas só vem sendo utilizada na esfera judicial. A modificação que se propõe é a seguinte: uma vez autuado administrativamente, possa o infrator gozar de um prazo razoável para fazer a recuperação sob a fiscalização do órgão autuante, suspendendo-se por igual prazo, a tramitação do processo na esfera administrativa. Com essa providência certamente o meio ambiente será recuperado, haverá geração de emprego e renda e desobstruiremos o Poder Judiciário já assoberbado com tantos processos.
4 – Recomendar aos Estados que assumam a sua responsabilidade na proteção ao meio ambiente e, para tal, elaborem e aprovem sua legislação ambiental, criem seus órgãos executivos (secretarias, institutos, etc.), instalem Varas especializadas para processar e julgar as demandas ambientais a exemplo do que já vem ocorrendo em vários Estados.
5 – Recomendar aos Estados que agilizem o seu zoneamento econômico/ecológico, de fundamental importância para o desenvolvimento sustentável.
6 – Sugerir ao Ministério da Justiça, do Meio Ambiente e das Relações Exteriores estudos para a adoção de princípios gerais comuns na legislação ambiental dos países da América do Sul.
7 – Recomendar ao IBAMA e ao INCRA que, nos projetos de assentamento de reforma agrária, uniformizem seus procedimentos através de Instruções Normativas ou Portarias conjuntas, simplificando-os e desburocratizando-os, de modo a permitir o aproveitamento racional e sustentável das espécies, através de sua reposição, de acordo com as peculiaridades de cada região.
8 – Recomendar ao IBAMA rigorosa apuração das denúncias feitas contra seus servidores, durante os trabalhos da CPI.
9 – Recomendar ao Ministério da Justiça e das Relações Exteriores ação imediata para averiguar e cancelar patentes de produtos derivados de espécies da flora brasileira por empresas estrangeiras.
10 – Diante de tantas denúncias de participação ou de omissão de servidores do IBAMA em atos e fatos delituosos contra a administração pública, inclusive, em crimes contra o meio ambiente, sugerir à Presidência da Câmara a instauração de uma CPI, na próxima legislatura, destinada à apuração dos fatos denunciados.
Estas, Senhor Presidente, Senhor Relator, Senhores membros desta Comissão as conclusões que submeto à apreciação de Vossas Excelências, esperando sejam recebidas e aprovadas, para os devidos fins.
Proposta de Emenda Constitucional
Dá nova redação ao art. 20, II, da Constituição Federal.
Art. 1º – O art. 20, II, da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 20 – São bens da União:
I – (omissis)
II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e das vias federais de comunicações, definidas em lei.”
Justificativa
O objetivo do referido projeto é cancelar, no item II do art. 20, a parte referente à preservação ambiental, quando for o único motivo para incluir áreas devolutas entre os bens da União. Essas terras pertencem tradicionalmente aos Estados, desde quando foi instituído o sistema federativo pela primeira Constituição Republicana em 1891. Ainda agora, a regra geral é a mesma, como se vê no art. 26, IV, da mesma Carta, sendo excepcionais as hipóteses em que as áreas devolutas passam ao domínio federal, como sucede com as referidas no dispositivo em exame, quando incidem em terrenos de marinha, seus acrescidos, faixas de fronteira ou regiões tradicionalmente ocupadas pelos índios (itens II, VII e XI).
A competência para proteger o meio ambiente é comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, VI). E para legislar é concorrente da União, Estados e Distrito Federal (art. 24, VI), excluídos apenas os Municípios, embora podendo aprovar leis sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislação federal e estadual (art. 30, I e II). Por outro lado, ao Poder Público, de forma muito ampla, cabe definir espaços territoriais a serem especialmente protegidos, bem como preservar a flora e a fauna, vedadas as práticas que coloquem em risco sua função ecológica (art. 225, III e VII). Em conseqüência, não é a propriedade do solo que induz a ação protetora da natureza, mas sim diretrizes genéricas reiteradas no texto maior que prescindem do mero vinculo fundiário, legitimando todos os níveis governamentais para ações conservadoras do meio ambiente.
Quanto às unidades de conservação, a lei reguladora é a 9885/2000, que permite serem criados, tanto pela União como pelos Estados, Municípios e Distrito Federal. Todavia, é evidente a inconveniência, senão ilegalidade, de instituir o Governo Federal essas unidades em terras dos Estados, ou estes em áreas daquela, sem prévio consentimento da unidade atingida. Os Estados jamais o fizeram, porém a União frequentemente o tem feito.
Exemplificando com o Estado, que represento no Congresso Nacional, as relações anexas informam existirem, até 1998, 18 unidades de conservação, criadas por simples Decretos do Presidente da República, abrangendo mais de seis milhões de hectares do solo paraense, quase 5% do seu território. Daí, em conseqüência do art. 20, II, da Constituição, essas áreas terem sido automaticamente transferidas do domínio estadual para o federal, sem indenização alguma, e sem qualquer entendimento com a Administração Estadual. Por via indireta, isso constitui uma espécie de desapropriação, claramente violada da estrutura federativa. Mantido, sem o menor controle, o dispositivo que ora se pretende emendar, estar-se-ia reincidindo no erro resultante dos Decretos Leis 1164/71 e 1473/76, que estenderam o domínio da União sobre as chamadas faixas rodoviárias, com largura de 100kms de cada lado do eixo das rodovias federais, construídas, em construção ou em projeto. Disso resultou, durante 16 anos, permanecer o Pará desfalcado de mais de metade de suas áreas devolutas. E mesmo após aqueles Decretos-Leis serem revogados pelo 2375/87 nunca mais foi possível a exata regularização das terras estaduais, resultando até hoje uma das principais causas da desordem fundiária que tanto dificulta a problemática agrária paraense.
Com a emenda ora proposta não se inviabilizará instituir novas unidades de conservação pelo Governo Federal em qualquer parte do Brasil. Apenas, respeitando a estrutura federativa, tornar-se-á obrigatório o entendimento entre os Estados e a União, antes que esta, pelo critério discricionário da preservação ambiental, transforme em bens do seu domínio terras devolutas que constituem a base territorial indispensável à própria estrutura da Federação.
Com Agência Câmara, Ademir Malavazi/ RO