ISA – A recém-publicada portaria nº 983/DPE/SPEAI/MD, de 17/10/2003, estabeleceu novas diretrizes para o relacionamento entre as comunidades indígenas e as Forças Armadas. As diretrizes abrangem as três Forças Armadas – Exército, Marinha e Aeronáutica – , não se restringindo apenas ao Exército como era o caso da Portaria n º 20 – EME, de 02/04/2003.
Em síntese, a nova portaria estabelece que as três Forças conjuntamente observem as seguintes exigências, entre outras:
– considerar estudos e medidas necessárias para a minimização do impacto socioambiental nas comunidades indígenas, quando da instalação ou transferência de unidades militares em TIs, bem como realização de obras ou serviços técnicos em terras indígenas;
– a necessidade de se incluir nos currículos das Escolas de Alto Estudos Militares e nas Escolas de Formação e Aperfeiçoamento assuntos referentes à política indigenista brasileira, situação geral dos povos indígenas e legislação relacionada;
– estabelecer convênios com a FUNAI e a FUNASA, visando a apoiar projetos de saúde para as populações indígenas;
– estabelecer normas próprias de convivência, com vistas a orientar a conduta de militares ao tratar com os povos indígenas, considerando as peculiaridades de cada grupo indígena, incluindo orientações dirigidas a unidades militares localizadas dentro ou próximas de terras indígenas, que deverão constar dos programas de instrução e adestramento dos comandos subordinados;
A aprovação destas diretrizes aponta no sentido de um avanço no tratamento da questão, e atende a algumas das demandas levantadas pelas organizações indígenas que vêm participando do processo de aproximação e diálogo entre os povos indígenas e as Forças Armadas, iniciado na Conferência Mundial das Nações Unidas contra o Racismo, Descriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, que veio a tomar corpo através dos Diálogos de Manaus. O ISA vem mantendo uma coletânea de artigos, notícias e documentos que registram esse processo político.
A ênfase na necessidade de harmonização da relação entre os atores, bem como nas atividades de apoio à saúde, chamadas “complementares”, denotam que, ainda que de forma fragmentada ou esparsa, o canal de diálogo permanece aberto. O Ministério da Defesa reconhece expressamente o papel dos povos indígenas como aliados na defesa nacional, na medida em que vivem na região e têm valioso conhecimento sobre o território que habitam.
Estudos de Impacto Ambiental, Social e Cultural
A portaria refere-se, mais de uma vez, à necessidade de proceder a estudos de impacto para a instalação de unidades militares dentro ou nas proximidades de terras indígenas, incluindo não apenas impactos ambientais, mas também sociais e culturais. A medida visa minimizar o grau de conflito causado pela proximidade das instalações militares de comunidades, aliada à falta de preparo dos militares que atuam nestas áreas.
Por sua vez, as organizações indígenas – que vêm cumprindo papel fundamental neste processo político – reivindicam que tais instalações militares não sejam instaladas perto ou no interior de comunidades. Ainda que admitam a presença do Exército dentro de seus territórios, quando situados em faixa de fronteira, as organizações indígenas vêm entendendo que a proximidade das instalações militares de suas comunidades é o principal fator causador de impactos socio-culturais, especialmente junto às mulheres. É importante que esta orientação venha a ser incorporada pelo Estado-Maior de Defesa e pelos Comandos das três Forças, quando da realização de tais estudos.
Decreto 4.412
Apesar do avanço trazido pela portaria n º 983, a mesma baseia-se no Decreto 4.412, de 07/10/2002, o qual tem sua constitucionalidade veementemente questionada – contrariamente ao que afirma o Ministério da Defesa – pelo movimento indígena, sociedade civil e pelo Ministério Público Federal.
O Decreto 4.412 dá amplas prerrogativas unilaterais às Forças Armadas para agir dentro de terras indígenas, sem qualquer ressalva ou observância quanto à sua localização; tanto é assim que não faz qualquer distinção entre terras indígenas situadas em faixa de fronteira e as demais. Ademais, não atenta para o disposto na Lei Complementar n º 97, que dispõe que o emprego das Forças Armadas em operações de paz somente deve se dar caso os órgãos de polícia competentes não demonstrem efetividade.
A própria aprovação da portaria 983 e de todas as condicionantes para o exercício de atividades militares em terras indígenas demonstra que o Decreto 4.412 é abusivo ao dar um cheque em branco para a atuação das Forças Armadas.
Direito de consulta prévia
A portaria n º 983 determina que as Forças Armadas devem, “após a definição dos locais para a instalação de Organização Militar (OM) em terras indígenas ou próxima delas, informar tanto as comunidades indígenas como suas instâncias representativas”. Admitida a presença militar em terras indígenas situadas em faixa de fronteira, é preciso ressaltar que tal ocupação deve obedecer certos critérios de forma a respeitar a organização social e a cultura indígena que habita o local.
Um desses critérios é a necessidade de consulta prévia às comunidades indígenas, para a instalação e construção de guarnições militares dentro de suas terras. Tal direito – legalmente exigível no nosso ordenamento – advém da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes, ratificada pelo Brasil através do Decreto Legislativo n º 143/02.
Convenção da OIT
Artigo 6º
1. Ao aplicar às disposições da presente Convenção, os governos deverão:
a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente;
b) estabelecer os meios através dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes;
c) estabelecer os meios para o pleno desenvolvimento das instituições e iniciativas dos povos e, nos casos apropriados, fornecer os recursos necessários para esse fim.
2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas
Assim, o mero informe às comunidades de uma decisão já tomada e consumada não atende ao disposto na Convenção OIT 169. A consulta deve ser feita previamente, de boa fé e de forma a buscar um consenso entre as partes.
Representatividade das comunidades indígenas
As orientações específicas contidas na portaria n º 983 declaram, a certa altura, que as “comunidades indígenas têm representatividade própria ou agem por intermédio de órgãos públicos como a FUNAI, ou mesmo religiosos nacionais, razão pela qual não há qualquer motivo para que organizações não governamentais, particularmente estrangeiras, apresentem-se como seus representantes”.
Neste ponto em particular, há que se lembrar que os povos indígenas têm representatividade própria e autonomia na definição de suas prioridades de vida, estando estes povos representados por organizações indígenas por eles criadas (que também são legalmente organizações não governamentais) ou diretamente, através de suas lideranças tradicionais. Não cabe a ONGs – nacionais ou estrangeiras – , tampouco a quaisquer órgãos religiosos ou públicos, assumir o papel de representá-los, direta ou indiretamente. A Convenção OIT 169 expressamente afirma a autonomia dos povos indígenas no seu art. 7º.
Convenção OIT, Art. 7.1. Os povos interessados deverão ter o direito de escolher suas, próprias prioridades no que diz respeito ao processo de desenvolvimento, na medida em que ele afete as suas vidas, crenças, instituições e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma, e de controlar, na medida do possível, o seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural. Além disso, esses povos deverão participar da formulação, aplicação e avaliação dos planos e programas de desenvolvimento nacional e regional suscetíveis de afetá-los diretamente.
Monitoramento do cumprimento das Diretrizes
Para que não se torne apenas um documento legal sem eficácia prática, é preciso que haja um monitoramento constante da implementação das Diretrizes da portaria n º 983, para que os avanços constatados no documento sejam refletidos junto às comunidades. Cabe ressaltar que a implementação da portaria será feita a partir de uma instrução normativa elaborada pelas três Forças, conforme rege o artigo 6 do documento.
Além disso, como a portaria prevê novas formas de conduta e procedimentos internos das Forças Armadas no que se refere à relação com os índios – como, por exemplo, “considerar a diversidade de cada povo”, realizar estágios para militares com monitoramento antropológico, “dar orientações a suas unidades no trato com populações indigenas” e buscar entendimento com as “instâncias representativas” dos índios – é preciso saber de que forma isso será posto em prática.
Neste sentido, a portaria confere à Secretaria de Política, Estratégia e Assuntos Internacionais do Ministério da Defesa o dever de acompanhar as atividades das três Forças no tocante a seu relacionamento com os povos indígenas em seus territórios.
Ainda assim, é preciso que as comunidades ou organizações indígenas tenham acesso a informações relacionadas à implementação das Diretrizes, para que possam também controlar sua evolução. Durante os Diálogos de Manaus, foi aprovado um encaminhamento no sentido da criação de uma comissão interministerial, composta por representantes indígenas e do governo, cujo mandato seria justamente o de monitorar e avaliar o processo de implementação prática dessas diretrizes, comissão esta que não veio a ser criada ainda. É importante que seja feito um esforço no sentido da formalização deste canal de diálogo, para que se cristalize um novo paradigma de relação entre os dois atores sociais, pautado pelos valores de harmonia e respeito consolidados na portaria n º 983.
ISA, 24/10/2003.